J9九游会

核心金句：“破立并举，以智慧供热破解‘节能不节钱’困局，让屋子更暖、心更暖、天空更蓝。”

核心痛点：

计量改革困境： “节能不节钱”，按面积收费仍是主导，制度与建筑节能基础脱节

智慧化落差： “数据孤岛”丛生，智能系统沦为“电子屏上的摆设”，投诉占比超60%

企业动力不足： “想改没钱改、不改没出路”，成本倒挂与资金压力并存

核心建议（四个“破立并举”）：

破价格机制壁垒，立市场化监管： 推广“基本热价+计量热价”两部制，建立动态热价调整机制，强化反垄断监管

破数据孤岛困局，立全链条标准： 出台国家强制性《智慧供热数据接口与运维规范》，构建“源-网-站-户-储”一体化平台，推动节能率超10%

破资金瓶颈难题，立多元投入机制： 争取超长期特别国债支持，推广合同能源管理，探索REITs融资，建立政府企业用户共担机制

破改革落地梗阻，立考核问责体系： 将供热改革指标纳入地方政府绩效考核，压实企业主体责任，培育全民节能意识

核心数据：

智慧供热市场规模：2017年不足 200亿元 → 2024年 2200亿元，年复合增长率超 15%

水力失衡投诉占比超 60%

目标：全流程精准调控推动系统节能率达 10%以上

中央投资支持比例最高可达 80%

CHIC短评：作为清洁供热产业委员会副主任，李寅代表的这份建议既是行业洞察的集中呈现，更是改革攻坚的行动纲领。从“计量改革脱节”到“数据孤岛林立”，从“成本倒挂”到“改造动力不足”，建议直面智慧供热落地难的四大症结，并开出“价格机制+标准统一+多元投入+压实责任”的系统药方。尤其值得一提的是，将反垄断指南引入供热领域，为厘清自然垄断与竞争性环节边界提供了法理支撑，这是推动供热行业市场化改革的关键一招。

以下为提案原文：

关于深化供热改革加快发展智慧供热的建议

全国人大代表、清洁供热产业委员会（CHIC）副主任、J9九游会集团董事长李寅

一、案由

当前，随着国家“双碳”战略深入实施，供热行业正处于从“高碳依赖”向“清洁多元”、从“经验管理”向“智慧调控”转型升级的关键窗口期。国家发展改革委《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》已将“供热基础设施节能降碳改造”纳入重点支持范围；住建部持续将智慧供热纳入城市基础设施生命线安全工程，明确提出“抓智慧供热”的工作要求。2026年2月，国家市场监管总局发布的《关于公用事业领域的反垄断指南》正式实施，为厘清供热行业自然垄断与竞争性环节边界、推进行业市场化改革提供了坚实的法理支撑。

内蒙古、河北等地已先行先试，出台地方智慧供热政策文件，为全国加快发展智慧供热积累了宝贵的实践经验。当前政策窗口期与改革攻坚期相互交织，行业发展机遇与挑战并存。然而，调研发现，当前供热领域仍存在供热不均衡、计量改革推进滞后、能效偏低等突出问题，既直接影响群众的冷暖感知，也制约着供热行业绿色低碳转型进程。为此，J9九游会在深入调研北方多地供热现状、系统总结各地试点经验的基础上，提出以下对策建议。

二、当前供热领域面临的主要问题

（一）供热计量改革陷入节能不节钱困境，协同机制亟待破局

当前，按面积收费仍是供热收费的主导模式，价格杠杆未能有效激励用户践行行为节能。表象是供热计量装置安装和维护成本偏高的问题，深层原因在于制度改革与建筑节能基础的严重脱节。一是老旧小区围护结构保温性能较差，即便安装供热计量装置，物理层面的热损耗也决定了其节能空间十分有限。二是新建节能建筑虽具备计量收费的基础条件，但受入住率波动影响，导致“用热户”需额外承担相邻“不用热户”的部分户间传热损耗，严重挫伤了群众参与热计量改革的主动性。这一问题暴露出建筑节能标准与供热计量改革的协同性严重不足，二者推进不同步。核心障碍在于管理制度调整不及时、建筑节能基础薄弱及用户节能行为引导缺位，并非单纯的技术层面问题。

（二）系统失衡与数据孤岛并存，智慧化水平汇而难用

传统供热系统“近热远冷”的水力失衡问题尤为突出，据行业调研数据显示，相关投诉占比高达六成以上。在数字化转型过程中，由于缺乏国家层面统一的行业数据接口标准和运维规范，热源、管网、用户等各环节数据被各类平台割裂，形成了新的“数据孤岛”。部分先行开展智能化改造的地区，甚至出现“新平台、旧机制”“数据汇而不用、用而不精”的尴尬局面，智能调控系统沦为“电子屏上的摆设”，未能发挥实际调控作用，其节能潜力未能有效释放。智慧供热技术的推广落地与预期目标存在明显落差，未能真正实现从“经验调控”向“精准调控”的转变。

据有关统计，我国智慧供热市场规模已从2017年的不足200亿元增至2024年的2200亿元，年复合增长率超过15%。但市场快速发展的同时，标准不统一、落地不到位的问题愈发凸显。住建部已先后发布《城镇供热系统评价标准》《供热系统节能改造技术规范》等相关标准，并正在组织编制行业标准《城镇供热工程智能化技术标准》，亟需在此基础上加快出台国家层面统一的智慧供热专项规范。

（三）成本倒挂与资金压力并存，企业改造内生动力不足

受能源价格持续波动影响，供热行业普遍面临成本倒挂、经营亏损的困境。智慧供热改造项目初期投资规模大、投资回报周期长，导致供热企业自筹资金压力沉重，改造积极性不高。尽管国家层面已出台多项支持政策，但地方配套资金落实困难、专项补贴精准性不足、补贴发放流程繁琐等问题仍较为突出，最终导致多数供热企业陷入“想改没钱改、不改没出路”的两难境地，严重制约了行业智慧化、绿色化转型步伐。

三、对策建议

（一）破立并举，完善市场化价格与监管机制

建议国家发展改革委牵头，联合住建部、市场监管总局等相关部门，研究制定《加快推广智慧供热的指导意见》，明确智慧供热推广及供热改革的时间表、路线图，细化实施步骤。大力推进供热计量收费改革，重点推广“基本热价+计量热价”的两部制热价模式，科学明确基本热价与计量热价的构成比例，同步配套低收入群体用热保障措施，确保改革平稳落地，避免加重困难群众用热负担。

建立健全供热成本疏导机制，指导地方建立健全供热成本第三方监审制度，可参照《山东省集中供热定价成本监审办法》等地方实践经验，定期开展监审工作；进一步完善煤热、气热价格联动机制，明确联动周期、启动条件和调价幅度，畅通价格疏导渠道；建立能够反映能源成本、环境成本和市场供求关系的动态热价调整机制，保障供热企业可持续运营。同时，强化反垄断监管，严格依据《关于公用事业领域的反垄断指南》，规范供热企业在管网接入、工程安装、计量装置采购等环节的市场行为，防止企业利用自然垄断地位实施限定交易、搭售等不正当竞争行为，为智慧供热市场化推进营造公平竞争的市场环境。

（二）标准引领，构建源-网-站-户-储全链条智慧供热体系

加快标准统一，打破数据壁垒。依托现有团体标准和地方标准，加快研制出台国家层面强制性的《智慧供热数据接口与运维规范》，明确硬件接入、数据传输与平台互联的统一标准，从源头上杜绝新的“数据孤岛”产生。分类推进，精准施策。坚持“先增量后存量、先公建后住宅”的原则，分类有序推进智慧化改造，新建建筑严格执行分户计量标准，同步配套建设智能调控设施；具备条件的既有建筑，结合老旧小区改造、城市供热管道等老化更新改造工作同步实施智慧化改造和供热计量装置安装。

构建全链条智能调控体系，重点建设“源-网-站-户-储”一体化统一数据平台，推广应用负荷预测、全网平衡控制等成熟技术。同时，引导供热企业深度挖掘数据价值，通过全流程精准调控推动系统节能率达到10%以上目标，将“汇而不用、用而不精”的数据转化为降本增效的真金白银，持续提升行业精细化管理和服务水平。

（三）多元投入，破解资金瓶颈与成本分担难题

抢抓政策窗口，争取中央资金支持。建议将供热老旧管网改造、智慧化更新纳入“两重”建设支持范围，充分利用超长期特别国债政策窗口期，全面落实国家发展改革委《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，积极组织申报符合条件的供热管网改造及智能化升级项目，争取最高可达80%的中央投资支持。创新融资模式，撬动社会资本参与。用好地方政府专项债券，重点支持供热基础设施智慧化改造项目；推广合同能源管理模式，鼓励政策性银行定制供热低碳转型专项贷款，优化贷款期限和利率，降低企业融资成本；支持符合条件的供热基础设施项目探索发行REITs，拓宽融资渠道。

建立共担机制，切实兜底民生底线。结合城市更新工作，建立政府、企业、用户合理共担的改造投入机制，明确二次管网及室内智能化改造中“政府奖补、企业投入、用户出资”的合理比例。对于老旧小区困难群体，可由中央财政奖补资金与地方财政共同兜底基本改造费用，确保民生工程真正惠及群众。

（四）压实责任，凝聚改革攻坚社会合力

强化考核督导，压实政府主体责任。建议将供热计量改革推进情况、供热价格改革落实情况、智慧供热覆盖率等指标纳入地方政府绩效考核体系，切实压实地方政府责任；同时，依托智慧供热统一数据平台，加强对供热成本、热价执行、碳排放等情况的实时监测，确保各项政策落地见效。此外，要激发企业内生动力，提升供热服务质量，压实供热企业主体责任，引导企业通过精细化管理降本增效，提升供热服务温度与群众满意度，增强企业参与改革的主动性和积极性。

加强宣传引导，培育全民节能意识。通过示范小区、样板用户等载体，加强政策宣传解读，充分展示智慧供热的节能效果和惠民优势，让群众切身感受到智慧供热带来的舒适与实惠，进而理解改革、支持改革、参与改革，凝聚起“政府引导、企业主导、群众参与”的全社会共同推进供热转型升级的强大合力。

供热改革事关北方群众民生冷暖，更事关国家“双碳”战略落地大局。建议国家有关部门高度重视供热改革工作，以智慧供热为重要抓手，深化供热体制改革，强化各项政策协同发力，切实提升供热系统的安全韧性、绿色低碳水平和服务质量，真正让北方冬季的屋子更暖、群众的心更暖、天空更蓝。

—转载自 清洁供热产业委员会（CHIC）