J9九游会

核心金句：“让农村清洁取暖从‘用不起’走向‘用得上、用得起、用得久’，把民生工程真正办成暖心工程。”

核心痛点：

成本之困： 河北农村100平米住房，冬季燃气费高达 7560-11340元，占人均可支配收入比例过高

用不起的尴尬： 济南受访农户中 58% 反映取暖成本占家庭年收入 10%-20%，部分农户“限时取暖”

返煤风险： 随着补贴退坡，若不及时采取措施，大面积“返煤”风险将进一步加大

核心数据：

北方农村供热面积达 71亿平方米

生物质成型燃料每利用1吨，可减少二氧化碳排放约 1.8吨

河北某地草莓种植棚用生物质取暖，较柴油炉每天节约 190元，一个采暖季可增收 3.8万元

核心建议（四个维度）：

战略定位： 将生物质成型燃料正式纳入清洁能源范畴，修订《高污染燃料目录》，建立“燃料有标、炉具达标、排放合规”全链条管理体系

市场体系： 设立中央财政奖补资金，培育“收储运”社会化服务组织，探索“村级秸秆银行”模式，炉具购置补贴不低于 50%

技术支撑： 设立生物质清洁供热研发专项，将生物质供热设备纳入农机购置补贴目录（补贴 30%以上），拓展农业生产领域应用

环境底线： 建立全生命周期环境监管，严禁掺烧垃圾、废旧地板等废弃物，实行“改造效果+运行成本+用户满意度+环境效益”四位一体后评估

创新机制：

碳普惠机制： 探索“整村打包、集中核定”，将农户减排量纳入碳交易市场，形成“政策补贴+碳收益”多元激励

秸秆银行： 农户以秸秆换燃料，实现“资源—产品—资源”循环利用，减轻现金支出压力

CHIC短评：?当“双碳”目标遇上乡村振兴，农村清洁取暖不能成为群众“用不起”的奢侈品。李寅代表以大量一线调研数据揭示了政策执行中的真实困境：成本飙升、补贴退坡、生物质能源定位尴尬。这份建议的价值在于，它不仅直面“一刀切”导致的“返煤”风险，更系统提出了“战略定位+市场体系+技术支撑+环境底线”的四维解决方案，让生物质能这一“被遗忘的清洁能源”回归应有的战略地位，为北方农村可持续取暖提供了可落地的“中国方案”。

以下为提案原文：

关于推动北方地区农村清洁取暖可持续发展的建议

全国人大代表、清洁供热产业委员会（CHIC）副主任、J9九游会集团董事长李寅

一、案由

北方地区农村清洁取暖是重大的民生工程、民心工程，直接关系群众温暖过冬，事关大气污染防治成效。“十三五”以来，国家在“双碳”战略背景下持续推进北方农村地区冬季清洁取暖改造，通过“煤改气”“煤改电”等路径，有效减少了散煤燃烧带来的环境污染，农村取暖条件得到一定改善。在城乡结合部、管网覆盖便利的地区，“煤改气”“煤改电”取得了显着成效，为改善区域大气环境质量作出了重要贡献。

然而，随着中央财政补贴进入退坡关键期，部分地区在政策执行中出现与《乡村振兴促进法》中“坚持农民主体地位”原则不符的“一刀切”倾向。调研显示，在广袤的农村腹地，特别是居住分散、管网建设成本高的区域，简单强制推进“双代”改造，导致群众取暖成本大幅上升，甚至出现“用不起气”“限时取暖”等极端情况。2025年冬季，河北等地农村取暖问题再次成为社会关注焦点，反映出当前清洁取暖政策与农村实际需求、群众承受能力之间仍存在较大落差——这表明在政策执行过程中，能源转型的“紧迫性”与民生保障的“兜底性”亟需更精准平衡。必须警惕因技术路径单一、成本传导过快而导致群众“用不起、不愿用”，进而影响政策可持续性的风险。

立足我国农业农村资源禀赋，实事求是回应群众冬季取暖及农业生产用能刚需，是检验清洁取暖政策成效的试金石。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要“因地制宜、分类施策”“把好事办好、实事办实”。《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》均明确要求推动清洁能源替代、保障农民合法权益。中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《空气质量持续改善行动计划》以及《“十四五”可再生能源发展规划》等文件进一步要求“因地制宜推进乡村生物质能等可再生能源开发利用”“稳步推进生物质能多元化开发”。当前，亟需调整优化农村清洁取暖政策导向，在商品能源供给不足、供电供气建管成本过高的农村区域，实事求是推广生物质成型燃料、太阳能+、热泵等多种技术路径，切实降低群众取暖成本，实现减污降碳与民生保障协同共进。

二、发展成效与现存核心问题

（一）北方农村清洁取暖取得的主要成效

国家发展改革委、财政部、生态环境部、国家能源局等部门持续推进北方地区冬季清洁取暖工作，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市范围不断扩大，农村清洁取暖覆盖率显着提升。截至2025年底，我国北方农村供热面积达71亿平方米，清洁供热率较“十三五”初期大幅提高。天然气管道向农村延伸覆盖，农村电网改造升级加快推进，为“煤改气”“煤改电”实施提供了基础保障。部分地区因地制宜探索生物质能、地热能、空气能等多元化清洁取暖模式，初步形成了一批可复制推广的技术路径，农村居民取暖条件和生活品质得到一定改善，大气污染物排放总量持续下降。

（二）当前面临的突出问题和挑战

1. 政策执行精准施策不足，脱离农村客观实际。部分地区在推进清洁取暖改造过程中，未充分考虑农村人口老龄化、收入水平偏低、住房保温条件差等客观现实，简单划定“禁煤区”范围、强制推行“双代”改造。调研显示，河北等地农村居住人口以老人、留守儿童为主，家庭收入主要依靠外出务工人员，经济承受能力有限。一些地方强行封堵农户柴火灶、禁止使用生物质燃料，违背群众生活习俗，引发群众不满。据河北省人大代表2025年实地走访数据，100平方米农村住房室温达标，冬季燃气费高达7560元至11340元，占当地农村居民人均可支配收入比例过高，群众“用不起”问题突出，部分低收入群体取暖行为严重受限。

2. 生物质能源定位存在偏差，清洁能源属性未得到充分认可。此前部分地区环保主管部门将生物质成型燃料认定为高污染燃料，未纳入清洁能源推广目录，导致相关项目无法享受财政补贴。事实上，根据国际公认的生命周期碳排放核算，生物质成型燃料燃烧释放的二氧化碳来自植物生长阶段的吸收，全生命周期碳排放远低于燃煤，属于零碳可再生能源。每利用1吨生物质成型燃料可减少二氧化碳排放约1.8吨。发展生物质成型燃料，既能增加清洁能源供应，又能有效处理各类城乡废弃物，还能拓宽农民增收渠道。但当前国家层面尚未出台专门针对农村生物质清洁供热的综合性指导文件，各地政策标准不统一。同时需警惕的是，部分低效生物质炉具的颗粒物排放甚至高于清洁燃煤，亟需通过“燃料标准化+炉具高效化”双控机制加以规范。

3. 群众取暖成本大幅上升，用能负担加重。部分区域“煤改气”“煤改电”后，群众取暖季用能成本大幅上涨。据山东大学2024年农村能源消费调研数据显示，济南受访使用燃气壁挂炉的农户中，58%反映取暖季成本达2000元至4000元，占家庭年收入的10%至20%。河北等地近年多次出现冬季天然气供应不足、电价过高导致群众取暖难的问题，部分农户为节省开支，提前购置散煤作为备用。随着中央和地方财政补贴逐步退坡，若不及时采取针对性措施，大面积“返煤”风险将进一步加大。

4. 生物质收储运体系不健全，利益联结机制缺失。当前生物质成型燃料收储运网络不健全，核心瓶颈在于尚未建立农户、经纪人、加工厂之间的长效利益联结机制。村级成型燃料加工站点布局不足，加工站点峰谷电价落实不到位，原料收集、运输成本占燃料总成本的40%以上。农忙时节劳动力短缺、秸秆“离田难”与加工厂“吃不饱”现象并存，供应链稳定性易受短期市场行情波动冲击，一定程度上制约了生物质清洁供热的规模化推广。

5. 农业生产领域清洁供热覆盖不足，减排潜力尚未充分释放。当前生物质清洁供热推广多聚焦于农户生活取暖，针对农业生产领域的专用供热装备研发、推广不足。温室大棚、畜禽养殖、烟叶烘烤、农产品烘干、加工蒸汽等场景供热需求旺盛，但替代率极低，大量农业生产仍依赖散煤、柴油等高碳能源。河北某地草莓种植棚使用生物质取暖炉较柴油炉每天节约成本190元，一个采暖季可增收3.8万元，此类成熟应用场景尚未得到充分复制推广。

6. 技术适配性有待提升，农户认知存在误区。当前部分生物质炉具存在燃烧效率低、操作繁琐等问题，智能化、低排放的炉具产品推广覆盖面有限。虽然辽宁省已发布《清洁能源供热技术规程》，将生物质供热纳入规范体系，但全国层面的技术标准仍有待完善。农户对生物质清洁供热的认知不足，部分群众仍认为生物质燃料“不干净、很麻烦”，加之部分地区前期清洁取暖改造政策宣传不到位，用户接受度有待提升。设备售后运维体系不健全，炉具故障维修不及时，也增加了农户使用顾虑。

三、具体建议

（一）明确战略定位，破除制度障碍

建议由国家发展改革委牵头，依据《可再生能源法》及乡村振兴相关法律法规，研究制定《关于促进农村生物质清洁供热高质量发展的指导意见》。一是明确法律地位，将符合国家标准的生物质成型燃料正式纳入清洁能源范畴，建议生态环境部启动《高污染燃料目录》修订前期研究，将符合国家标准的生物质成型燃料明确从目录中剔除或增补豁免条款，力争2026年底前完成修订并发布，消除地方政策执行中的认知偏差。二是健全技术标准，在现有行业标准基础上，由国家市场监管总局发布农村清洁取暖生物质炉具的强制性能效与排放国家标准，建立“燃料有标、炉具达标、排放合规”的全链条闭环管理体系。三是坚持因地制宜，在管网覆盖成本过高、居住分散的农村地区，将生物质供热作为“煤改电”“煤改气”的同等优先路径纳入地方能源规划，杜绝以行政命令强制推进单一技术路线。四是启动《可再生能源法》配套细则修订研究，明确农村生物质能供热在终端能源消费中的统计核算地位。五是研究建立生物质清洁供热碳减排方法学，支持通过合同能源管理或第三方机构聚合的方式，将分散的农户减排量纳入碳交易市场或参与碳中和公益行动，鼓励地方探索“整村打包、集中核定”的碳普惠机制，将农户减排行为转化为可兑现的生态权益，形成“政策补贴+碳收益”多元激励机制。

（二）健全市场体系，保障经济可行

建议财政部、国家发展改革委设立中央财政奖补资金，采取“以奖代补”方式，鼓励县级政府统筹涉农资金，培育“收储运”社会化服务组织，支持村级生物质成型燃料加工站点建设。一是构建“农户收集—村级加工—就近供应”的燃料供应体系，探索“村级秸秆银行”模式，鼓励和引导农户以秸秆换燃料，即农户将自有的秸秆等废弃物存入村级加工点，换取等值或优惠价格的成型燃料，实现“资源—产品—资源”的循环利用，减轻农户现金支出压力。二是落实《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，对村级生物质成型燃料加工站点严格执行农业生产电价，严禁高峰时段随意加价，降低加工环节用电成本。三是将生物质供热项目纳入中央预算内投资支持范围，对农户购置生物质专用炉具、采购成型燃料给予阶梯式补贴，参考黑龙江、河北等地试点经验，指导地方根据财政承受能力和农户收入水平，对炉具购置给予不低于50%的累进补贴（对低收入群体可适当上浮），并对达标成型燃料给予季节性运营补贴，力争使农户清洁取暖的综合运行成本接近或略低于同期散煤使用成本，从根本上增强清洁取暖经济可行性。四是鼓励市场主体参与收储运体系建设，培育专业化燃料供应服务企业，提升采暖季燃料供应保障能力。

建议财政部牵头，科学把握中央财政清洁取暖补贴退坡节奏，构建“初期财政引导、中期市场发力、远期碳汇反哺”的可持续商业模式。一是落实财政部关于提前下达2026年大气污染防治资金的要求，“充分考虑本地区实际运行、农村居民实际收入水平、财政承受能力和可持续发展等情况，精准施策”。中央财政补贴应逐步从“普惠制”向“激励制”转变，重点向技术研发、基础设施建设及困难群体倾斜。二是督促地方财政将清洁取暖运行补贴纳入一般公共预算，建立与居民消费价格指数（CPI）联动的动态调整机制，补贴设计应与农户收入水平挂钩、与替代能源（散煤）价格挂钩、与环保绩效挂钩。参考盘锦市农村清洁取暖运行费用补贴实践经验，采取“煤改气每立方米补贴1元、每户最高补贴1500元，煤改电每度电补贴0.1元、每户最高补贴750元”的阶梯式补贴模式。三是针对农村低收入群体、残疾人、留守老人等特殊困难群体，建立取暖救助兜底机制，通过发放取暖补贴、燃料实物补助等方式，保障基本取暖需求。四是研究建立清洁取暖可持续运营长效机制，探索“企业让利、居民付费、财政引导、市场运作”的多方共担模式，引导社会资本参与农村清洁供热设施建设运营。

（三）强化技术支撑，拓展应用场景

建议科技部、农业农村部设立生物质清洁供热技术研发专项，鼓励产学研联合攻关，研发低排放、智能化、操作简便的生物质专用炉具产品，重点突破燃烧效率、污染物控制、自动化运行等关键技术。参照辽宁省《清洁能源供热技术规程》中关于生物质供热的规范要求，推动建立全国统一的技术标准体系。在全国选择不同资源禀赋、不同气候条件的农村区域，建设一批生物质清洁供热试点示范县、示范村，通过示范户带动、技术下乡、现场观摩等方式，让群众看得见、摸得着、学得会。健全设备售后运维体系，依托村级服务网点或社会化服务组织，建立快速响应维修机制，确保炉具故障及时维修，消除农户使用顾虑。加大科普宣传力度，利用村务公开栏、农村大喇叭、新媒体等渠道，普及生物质清洁供热的技术成熟度、经济性和环保效益，提升农户认知度和接受度。

建议农业农村部牵头，将生物质清洁供热纳入农业绿色发展重点支持领域，推动农业生产领域散煤、柴油替代。一是针对温室大棚增温、畜禽养殖舍供暖、农产品烘干、农产品加工蒸汽供应等农业生产用能场景，推广专用生物质供热装备，在设施农业园区推广“生物质热风炉+智能温控”技术，替代原有燃煤热风炉。二是将生物质供热设备纳入《农机购置补贴应用补贴目录》，提高补贴标准至30%以上，对农业经营主体购置相关设备给予财政补贴和税收优惠。三是支持设施农业园区、规模化养殖场、现代农业产业园等建设生物质集中供热示范项目，探索“秸秆收储—成型加工—集中供热—余热利用”全产业链模式。四是将农业生产领域生物质供热纳入农业面源污染治理、秸秆综合利用等现有政策支持范围，形成政策合力，将其作为现代设施农业、农产品产地加工、冷链物流等产业集群建设的配套基础设施，统一规划、统一支持。

（四）严守环境底线，防范政策风险

建议国家发展改革委会同有关部门，实行清洁取暖项目“全生命周期”绩效管理，建立健全清洁取暖项目全周期监督评估体系，确保在政策放开的同时，坚决守住环境质量底线。

一是建立严格的准入门槛与标准体系。国家市场监管总局、生态环境部应加快出台生物质成型燃料的强制性国家标准（如灰分、硫含量、热值等）以及生物质专用炉具的能效与排放分级标准。明确禁止使用含有毒有害物质（如废旧地板、生活垃圾等）的废弃物生产成型燃料，从源头上杜绝“挂羊头卖狗肉”和二次污染。

二是实施全生命周期环境监管。生态环境部门应将规模化生物质供热项目纳入重点排污单位监管名录，安装在线监测设备。对于分散式户用炉具，应通过推广高效低排放炉具和建立燃料质量追溯体系，实现“燃料标准化、炉具高效化、排放合规化”。市场监管部门应加强对生物质成型燃料质量的抽检，严禁掺烧煤、垃圾等废弃物，严防因政策放开而导致低效、高排放炉具在农村地区泛滥，形成“散煤清零、劣质生物质冒烟”的局面。

三是建立第三方评估与动态退出机制。将改造项目的实际运行率、群众满意度、环境效益作为拨付清算资金的重要依据。委托第三方机构对享受财政补贴的清洁取暖改造项目进行“改造效果、运行成本、用户满意度、环境效益”四位一体的后评估，评估结果作为后续补贴发放和政策调整的依据，防止出现“只改不管、只建不用”现象。对运行效果差、群众投诉多、存在环境违法行为的项目和企业，建立黑名单制度，取消补贴资格并强制退出。

四是完善应急处置预案。各级政府部门应制定采暖季能源供应应急预案，针对可能出现的极端天气、燃料短缺、设备故障等情况，建立快速响应机制，确保群众温暖过冬、不受冻。

农村清洁取暖，一头连着蓝天白云的环境诉求，一头系着万家灯火的民生温度。只有坚持实事求是、因地制宜，在法治框架下精准施策，让技术路线适配资源禀赋、让用能成本回归群众承受能力、让政策红利真正惠及每一位农民，清洁取暖才能成为群众真正拥护的“暖心工程”。建议国家发展改革委会同财政部、生态环境部、农业农村部、国家能源局等部门，认真研究吸纳上述建议，尽快出台针对性强、含金量高的配套政策措施，推动北方地区农村清洁取暖走上可持续、高质量的健康发展道路，实现群众温暖过冬、蓝天白云常在、乡村振兴有力推进的协同共进。

—转载自?清洁供热产业委员会（CHIC）